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新时代聚焦新发展:我国社会保障体系建设研究

2018-12-19 17:04:31 来源:广东民政信息网;
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[摘要]新时代要聚焦新发展,党的十九大提出要加强我国社会保障体系建设,应当把如何增进民生福祉作为社会保障体系设计的根本取向,突出其新的价值目标与功能目标,进一步实现社会保障体系建设的总体目标。在新发展进路上,尝试构建新时代社会保障体系发展模式,建构“弱有所扶”“老有所养”等服务体系,实行养老保险全国统筹,完善城乡居民基本医疗保险制度以及统筹城乡的社会救助体系,使社会保障在发展中补齐民生短板、增进民生福祉、促进社会公平正义。

为进一步增强民生福祉,党的十九大提出要加强社会保障体系建设。近十年来,我国社会保障各项事业发展迅速,社会保障制度、体系、机制逐渐定型,中国在社会政策民生领域的扩张十分明显和突出,举世瞩目。从需求理论角度看社会保障发展实践,社会保障体系建构的目标与原则应是多层次的,既有社会政策托底、兜底场域的“救济贫困”目标,又有维持社会保障制度稳定运行、“防止贫困发生”的风险预防目标。因此,社会保障既是经济社会发展的安全网,又是社会发展的“稳定器”。社会保障体系建设,不仅要关注经济指标意义“量”的建设,更要回应社会质量层面“质”的提升。

一、新时代:社会保障体系建设的总体目标

社会保障制度的总体逻辑就是围绕保障公民基本权利展开的,实现制度保基本、人群全覆盖、发展可持续、机制有弹性与体系多层次的总体目标与顶层设计。新时期,我国社会保障体系的建构需要遵循怎样的原则和目标,是值得关注和研究的顶层设计议题。

(一)社会保障体系中的价值目标

1.保基本、兜底线。保基本就是要通过制度形式保证社会公平的社会再分配,兜底线体现的是“底线公平”[1]的思维。一方面,依靠完善的社会保障制度兜底,2014年《社会救助暂行条例》的实施使社会救助体系逐步完善。目前,我国已经形成了社会救助体系的“8+1”结构,需进一步衔接扶贫扶智、慈善事业、商业保险等项目,建立与经济社会发展水平相适应的社会保障体系,实现人群的全覆盖与制度项目的全覆盖。[2]另一方面,围绕“底线”展开维持基本需求的兜底责任,包含基于生存温饱需求的满足、基础教育需求的满足,以及基于生命安全、公共健康的基本医疗、住房等需求的满足,这一部分需要公共财政进行兜底性支撑,以确保制度运行中资金失衡时国家财政能够承担起兜住底线的经济财政保障责任。

2.建机制、强法治。我国社会保障法律机制正逐步建立和完善。我国2010年公布了《社会保险法》、2012年公布了《军人保险法》、2016年公布了《慈善法》,但依然没有社会福利法以及社会救助法。其中《社会救助法》酝酿历时最久,人大曾经两次计划为社会救助立法,但目前只是以2014年的暂行条例为参考,尚未完全定型。法律机制尚不健全,对社会保障体系整体优势的发挥造成了一定程度的阻碍。相比之下,《社会福利法》依然未能进入立法程序。新时期依法治国的基本方向不会变,要建立社会保障体系机制,完善社会保障法律法规,使各项制度建设都能有法可依。同时要增强制度运行效率,推进国家治理体系和治理能力现代化与健全社保机制、完善法律保障体系密不可分。

3.促公平、增效率。公平与公正是人类社会追求的永恒目标,[3]新时代社会保障体系建设顶层设计目标需兼顾公平与效率。从全世界已经建立社会保障制度的近180个国家来看,基本上都是奉行效率[4]主义的。新时期我国社会保障体系呈现发展层次甚至发展程度上的差异性,应兼顾效率与公平,两者并重发展。如福利资本主义的三个世界,埃斯平?安德森笔下的自由主义模式与社会民主主义模式,再如威伦斯基和勒博所描述的补缺型模式抑或制度型模式都是围绕着公平与效率原则所展开的,自由主义模式与补缺型模式国家更侧重效率从而追求底线公平,社会民主主义和制度型模式国家更偏好保障绝大多数人的平等、公平从而实行最低限度的效率原则。然而其在多大程度上促进了公平,又在多大程度上增进了效率,[5]莫衷一是。新时期我国社会保障体系不仅要继续遵从公平与效率原则展开建构,更需要在多层次领域下对平等、公平与效率原则进行再考察、再测度、再优化。

(二)社会保障体系中的功能目标

1.补短板、织密网。从社会保障制度来看,新时代社会保障体系建构中存在的短板,主要集中在失业保险和工伤保险以及相关配套社会服务领域的缺位。基本养老保险覆盖了城乡居民、城镇职工、央地机关、事业单位,基本医疗保险也基本实现了项目领域的全覆盖,但依然未实现全体人群的全纳入、全覆盖。灵活就业人员、农民工以及自营职业者、自主创业人员(个体)、非正规就业人员等依然是未参保的主要人群,虽然制度上建构了资格准入的保障机制,使这部分群体有资格参与居民基本养老保险和居民基本医疗保险,但失业保险在项目覆盖该人群方面存在短板。社会保障的安全网尚未网罗非正规就业人员等非企业、事业单位职工人员,这部分人依然徘徊与游离于失业保险保障体系门外,是面临失业危机、风险较为高发的就业不稳定群体。工伤保险利益相关者尚存低参保率、事故责任边界不清、工伤保险认定争议等问题与体系短板。毋庸置疑,这将是新时期社会保障体系建设补短板、织密网的重要着力点。

2.扩投入、可持续。我国在计划经济时期,社保体系建设责任全部由国家和企业主体承担,在市场经济时期的为了激活劳动者个体的工作效率和积极性,加入了个人的缴费责任和义务。进入新时代我国社会保障体系建设的可持续性要依托三个基本,一是要保持平稳地增加社会保障资金的投入,党的十九大明确提出社会保障水平适度,故而需要平衡好体系建设支出的增量改革与存量优化。二是要保证社会保障基金的资金保值、增值以及资金来源渠道的多样性,同时推动形成社保发展水平与生产力水平相契合、公共服务均等与制度环境共建共享相融合的理想状态。三是要深刻认识我国当前社会主要矛盾发生变化的客观存在,充分认识人民对美好生活的需要和民生领域地区之间发展不平衡、不充分之间的矛盾,对不同区域之间协调发展能力的平衡将是未来一段时间我国社会保障体系可持续性建设的挑战,要继续秉持全覆盖、保基本、讲平等、促公平、增效率的可持续发展目标。

3.全覆盖、全民享。我国社会保障制度是以选择型模式与普遍型模式相结合的方式,在不同层次、不同保障项目内以全覆盖、全民享为功能目标,且以不同的原则和标准分阶段、分层次具体开展实施。在总体发展目标上,是以标的人群全覆盖的施行方案、以全民共享的顶层设计一以贯之的。随着社会保险法的颁布、我国新型农村养老保险制度和城镇居民养老保险制度的建立,社会保障在制度顶层设计上实现了全覆盖,保障了全民在社会保险资格上的可进入性,实现了划时代的从无到有零的突破,如养老保险从单一覆盖城镇职工到多层次、具有一定流动能力的可覆盖全体城乡居民的根本性转变。然而,社会保障体系的建设尚未吸纳部分人群整合进入制度设计的框架,如失业保险、工伤保险等社会保险子系统和养老保险与医疗保险在参保人数和参保规模上具有较大的差距,因而社会保障体系的建设尚需进一步增强其体系的吸引力。

二、新发展:我国社会保障体系建构模式

以往我国社会保障体系是以社会保险、社会救助、社会福利以及社会优抚为主线建构的,新时代的社会保障体系要聚焦新的发展要求,结合党的十九大新的发展要求,社会保障体系建构模式应该以一个体系主线、两条支线、划分多个保障层次来回应新的发展变化。层次间衔接有序,层次内保障水平适度,整个体系城乡统筹、权责清晰。社会保障体系建设就是要整合解决社会保障运行过程中体制、机制的碎片化问题,提升制度运行的效率,降低社会成本,增强新时期国家治理现代化能力。

(一)一条主线:社会福利、社会保险与社会救助

这种社会保障体系模式的划分主要是依据其发挥功能的层级性。保障的对象覆盖了全体公民,保障主要供给主体为国家和政府。社会救助因保障了低收入群体或者困难群体的生活而直接缩小了贫富差距,并缓和了社会阶层矛盾。社会保险因保障了劳动者的养老、医疗、失业、工伤等,调节了劳资利益分配格局,并极大地化解了劳资冲突。社会福利包括老年人福利、残疾人福利、妇女儿童福利、教育福利、住房福利等各项福利事业的发展,[6]三者构成了社会保障体系的发展主线。其中,社会福利是主线中最高阶段的目标纲领,体系核心为社会保险,底线为社会救助。我国国情决定了现阶段我国社会保障体系的核心是社会保险,而不是更高层面的社会福利。被称为“最后一道防线”“最后的安全网”的社会救助处于兜底的位置。发挥重要的制度性托底作用,是避免“悬崖效应”与织密网的重要手段和目标。

(二)两条支线:慈善事业与社会优抚安置

第一条支线为慈善事业,慈善事业是社会保障体系的有益补充,慈善能够有效地调解、缓解社会冲突与矛盾,是再分配后的再分配。显性制度性的慈善救助与潜在非制度性的民间慈善有形或无形之中在社会保障主线以外形成了一种支撑与辅助,这种弱有所扶、守望相助的行为植根于中华民族的传统美德。伦理文化做发展支撑的慈善事业理应成为社会保障体系的有益补充和体系支线,慈善事业更依赖于道德因素作为动力支撑。第二条支线为社会优抚安置,社会优抚安置在法规建设、责任分担机制与社会化进程方面需要进一步优化和推进。由于社会优抚安置的特殊地位,以及其保障水平与主线项目遵从不同的逻辑与分配原则,与社会保险、社会福利等都有较大的差异,即针对特定人群和身份而展开的保障性政策,故将社会优抚安置作为两条支线的主要组成部分。

(三)多层次的社会保障体系

新时期中国社会保障体系应以不断增强人民的福祉为靶向目标,实现社会化、多层次。在多层次的社会保障体系模式中,不再是简单的线性结构关系,而是聚焦了时代发展的新层次,保障水平逐级提高。社会保险作为社会保障体系的核心,未来要向覆盖更多人福祉的社会福利过渡,兜底层次仍然以社会救助为安全网。多层次社会保障体系以社会救助、社会保险与社会福利为主轴线,以慈善事业、优抚安置为两条支线。在其他支柱中,增加了商业保险与职业年金,商业保险将成为新时代社会保障体系的重要性支柱。随着社会保险覆盖人数的逐渐提升,预计在2020年养老保险的参保率会达到95%,基本实现养老保险全覆盖。[7]未来商业保险将为上亿的个人和家庭提供保险服务计划,并为增强企业与市场活力增加生机。

综上,新时代社会保障体系继承了原有社会保障体系的基本框架,新模式则既有继承也有变革,起到了承前启后的过渡作用,并开创了社会保障新时代。一条主线,两条支线,多个主体层次(层次内又划分为多层次)的社会保障体系模式,逐渐从“补缺型”向“制度型”过渡,适切新时代的新发展,更好地顺应时代变迁与适应社会经济发展水平。党的十九大报告中明确指出,不能照搬照抄别国的经验范本,世上本无万能的“模板”和最佳的决策标准,保障水平适度的原则就是需要我们从中国的国情出发。新模式正是一种基于国情的有益探索和尝试,须与国情相协调,更好地激发社会保障体系活力,发挥社会保障制度共建共治共享的积极作用,配合多阶段、多层次、多重目标、多种人群功能互补、衔接有序的结构与框架,从而构建具有新时代中国特色的社会主义社会保障体系。

三、新要求:我国社会保障体系建设的路径选择

(一)统筹城乡社会救助体系,完善最低生活保障制度

1.健全社会救助法治。党的十九大提出要筑牢、织密安全网,补齐民生短板、增进人民福祉。最低生活保障是公民基本生存权的最后一道安全网,社会救助体系的正常运作需要在一个透明的法律环境下开展与实施,依法救助是统筹城乡社会救助体系的核心要素,在已有的社会救助暂行条例基础上,进一步推进社会救助法的颁布实施,为城乡贫困户提供社会救助与基本生活的保障,这不仅是依法治国的要求,也是新时代社会救助体系完善的核心议题。

2.完善规范的社会救助体系监督机制。加强社会救助体系监督管理有助于规范社会救助行为,实现社会救助目标,整合社会资源合理配置,实现社会保障体系的再分配中的平等与公正。监督机制的建立与完善是对弱势群体与贫困人群获得救助权利的保障,将有效防止城乡最低生活保障制度中的人情保、关系保以及错保、漏保现象的发生,发挥其监督、纠偏、惩错功能,是织密网的客观要求。

3.推动城乡社会救助的区域均衡发展。我国城乡之间的社会救助分割碎片化较为明显,无论从待遇给付、资源配置、服务供给、项目递送,还是从低保、教育救助、住房救助等制度结构上,抑或东部和西部、民族地区和非民族地区、连片贫困山区等都存在较大的横向差距。实际上农村的社会救助需求和急迫程度远远高于城市,这是新时期社会救助体系可持续发展所要优先解决的非平衡的城乡一体化议题。未来,需在城乡社会救助项目上进行有效衔接,把救助资源适度向农村倾斜作为突破点和抓手,增强地域性整合治理,畅通救助信息渠道,使城乡间、东西部间救助各项资源有序流动和更好地分工协作。

(二)提高统筹层次,实现养老保险全国统筹

“横向不到边”“纵向未到顶”是目前我国养老保险全国统筹面临的亟须突破的难题,无论是公共服务信息平台,抑或是社会服务都尚未实现有序衔接,需要尽快实现养老保险的全国统筹。在纵向上提高养老保险的统筹层次,实现全国统筹的一体化城乡基本养老保险体系。在横向上需整合养老保险的制度资源,将第一、第二、第三支柱加以整合,构建权责清晰、衔接有序、层次分明、发展平衡与充分的养老保险体系。

全国统筹是分阶段、分层次、分步骤实施开展的,终极的统筹应该是统一预算,各省对账户进行分账治理。考虑到各省份的具体省情,一时全部实现全国统筹是较为困难且阻力重重,可先实现基本养老保险中的省级统筹,再过渡到全国统筹。养老保险的收支情况以及替代率各个省份差异较大,整体上东部地区还有经济发达的省份,养老金替代率低,中部西部地区养老金替代率高;即使同一省份内的不同县市也差距较大,一般而言省会城市和其他城市之间也有一定的差距,实现养老保险的全国统筹,区域间发展不平衡、不充分的矛盾将被缩小,这与社会保障制度再分配原则和理念十分契合。如何尽快实现养老保险全国统筹,新时期应该先着眼于省级统筹,省际费率、待遇都要标准一致,规范养老保险缴费政策,实现缴纳主体的保费同一性,为进一步实现全国统筹奠基、铺路。在全面实现全国统筹之前,采取过渡性质的中央基本养老保险调剂金制度,可缓解调剂个别省份收不抵支的现状,均衡横向的省际负担,缓解地区压力。根本上还是要在全国层面推行统一费率,加强其刚性约束力,最终实现全口径的统筹。

(三)构建多层次医疗保险体系,实现健康中国战略

1.构建多层次的医疗保险体系。当前我国医疗保险体系的发展脉络已较为明晰,即在构建多层次社会保障体系的前提下,医疗保险体系以城乡基本医疗保险为基本、以大病医疗保险为有益补充,附之以特殊人群的医疗社会救助作为辅助性政策兜底,加之社会保障体系模式中的两条支线——商业健康保险与慈善事业,形成新时期多层次社会保障体系下相互联通的医疗保险体系。

2.统一城乡居民基本医疗保险制度。将城镇基本医疗保险与新农合医疗制度进行有效整合,形成统一的城乡居民医疗保险,进一步推进制度对接、政策连接、机构并接、给付待遇衔接、基金融合等逻辑进路并积极回应整合实践难题。统一的城乡居民医疗保险制度是对城乡医疗资源的有效再配置,将医疗保障体系中的碎片化加以整合避免条块分割,降低制度运行成本,为构建新时期社会保障体系理清体制、机制思路。

3.完善大病医疗保险制度。大病医疗保险基金是基本医保中划拨出来的,是对基本医疗保险制度的拓展和补充、延伸,是织密网的现实需要,其功能在于避免“悬崖效应”,对因病致贫、因病返贫起有效遏制作用。大病医疗保险制度的实施处于起步阶段,尚未能够解决保险基金潜在的压力大、筹资渠道单一、报销繁琐且比例较低等问题,未来需要进一步优化和完善其支出结构与资金筹集等问题,以期更好地为人民提供全方位全周期的健康服务,促进健康中国战略的顺利实现。

(四)社会保障体系中的服务体系建构

1.建立全国统一的社会保险公共服务平台。社会保险信息服务目前是属地化管理模式,尚未真正联通更高层次的统筹机制,这可能会对劳动者社会保险业务的转移接续带来障碍与潜在的记账风险,在劳动力流动性逐渐增强的新时代,亟须建立全国统一标准的社会保险公共服务平台。在“金保工程”基础上融合建立医疗、救助、住房、工伤、失业等社会保障信息的大系统,在商业保险系统(大病医疗、健康、教育、养老等模块)进行不涉及公民隐私,只涉及社会保险项目的信息共享,实现全国网络联通,为社会保障体系提供信息化发展的动力和支持,同时给其他项目提供参考和公共服务。

2.构建老有所依,弱有所扶的社会服务体系。社会服务的构建与完善离不开社会工作,社会政策的理想发展模式需要外化为社会服务来实现,社会服务体系的建设,特别是“老有所养”“弱有所扶”中所涉群体,即留守儿童、妇女、老年人、残疾人的社会服务体系应依托于社会工作专业性的技术、手法与知识,才能达到理想的服务品质和效果。同时,单以残疾人社会服务为例,由于致残因素、残疾类型等差异较大,且残疾人均以家庭为聚居单位,并不会与其他残疾人共同生活在一起,其社会服务需求的多样化与个性化要求显著,除须掌握基本的社会工作理论,还须专业化的知识、技术,以及辅助器具的使用方法、康复医疗常识等。构建“弱有所扶”“老有所养”的社会服务体系也同样需要建构多元化、多层次的社会服务体系。

新时代聚焦新发展,我国社会保障体系的加强与完善不仅仅是从残缺型向制度型简单地过渡与转变,应然层面依然需要区分阶段、区分层次、区分目标、区分覆盖人群,形成功能上互相补充、层次上衔接有序,实然层面要全面标注以社会、政府、家庭等多元主体协同治理的新时期共建共享的社会保障体系建设历史新坐标。

来源:行政管理改革

作者:匡亚林,南京大学政府管理学院博士研究生,新华社亚太日报亚太智库研究员。

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